蒙哥汗策划了人类历史上最具想象力的一次攻击：以云南为中介目标进攻南宋，却因为突然死亡而功败垂成。

忽必烈是蒙古第一个认真考虑汉化问题的君主，在他还是宗王时，就利用汉人谋士在北方地区进行了一系列的汉化试验，形成了每占领一个地区就建立正规机构的传统。

忽必烈在中央层面上建立了以中书省和六部为代表的行政机构；在地方上最早设立了宣抚司这个最高级地方机构，负责行政和税权，但一年多后，忽必烈废除了这个机构，再次设立了只负责行政的宣慰司，以宣慰司为主的地方机构得以建立。

忽必烈早期的行中书省（简称“行省”）并非地方机构，而是中央向地方的临时派出机构，往往是为了军事目的而建立，统管民政、财政和军事资源，集中一切力量用来打仗。一旦军事目的达到或者消除，这个机构就会被撤销。

忽必烈早期曾经重用汉人，利用汉人的帮助建立中原的制度，并利用中原的资源优势击败竞争对手阿里不哥。可一旦他统一了元朝和蒙古本部，就开始限制汉人，退缩回了以蒙古人为主、回汉兼顾的混合制度中。

汉化王子

1259年（元宪宗九年，南宋开庆元年），蒙哥汗病死于位于四川盆地的钓鱼城下。他在死前，正在对南宋组织一次极具想象力的进攻。

.这场战争的起因南北双方各执一词，金哀宗“失之于北，补之于南”，企图通过占领南宋疆域来弥补北方被蒙古占领的土地，而南宋也试图利用金国灭亡的机会收复黄河以南的“三京”，即东京汴梁、西京洛阳、南京应天（商丘），不料非但没有收复，反而导致了蒙古人的南侵。南宋的北攻史称“端平入洛”。亦可参考《宋史纪事本末》卷九二“三京之复”。


.三条通道从三国时期被完全打通后，直到近代，一直是南北沟通的主要通道。关于三条道路的细节，见本书作者的《军事密码》。


这场进攻的背景是这样的：蒙古人灭金之后，曾经对南宋发起一系列进攻，
但这些进攻最多只能算小有收获，并未取得持续性成果。其原因在于古代中国特殊的战略地理结构。在漫长的南北分界上，北方的军队向南进攻只有三条路线可以选择，分别是：第一，东部淮河中下游以寿春、合肥和巢湖为轴心的通道；第二，中部从南阳到襄阳趋长江的南襄隘道；第三，西部从陕西翻越秦岭到四川的蜀道。
历史上任何一次南北对峙，双方的战争都往往发生在上述三条道路的附近。

蒙古人从北方进攻南宋，也只能在上述三条路线中做选择。而在经过最初的慌乱之后，到蒙哥汗时期，南宋已经重整旗鼓，守住了这三条道路，特别是后两条道路，分别由大将孟珙和余玠守卫，导致蒙古人无法在攻坚战中取得胜利，只能在劫掠之后离开。

.安南的陈朝在忽必烈时期再次反叛，两次击败蒙古人，为元朝划定了南方的边界。


蒙哥获取大汗之位后，意识到仅仅依靠这三条路线很难短时间内结束战争，于是决定开辟南方战场，采取迂回战术对南宋进行包抄。这次包抄非常具有想象力，在世界军事史上留下了重重的一笔。为了进攻南宋，1253年（元宪宗三年，南宋宝祐元年），蒙哥首先派遣忽必烈和大将兀良合台（速不台的长子）从甘肃出发，翻越川西和滇西北的崇山峻岭，攻打当时独立的大理。攻克大理之后，忽必烈回到北方，兀良合台则留在云南，并发动战争迫使安南（现越南北部）臣服。

获得云南和安南的基地之后，蒙古人就获得了另外三条新的南方进军路线：可以从云南进攻四川盆地和重庆，也可以从云南进入湘江上游进攻两湖地区（湖南、湖北），还可以从安南进入两广地区（广东、广西）。在中国历史上从来没有人有过如此的想象力，打开过如此大规模的地图，让北方的游牧民族竟然能够从南方对中原包抄进攻。

果然，到了1258年（元宪宗八年，南宋宝祐六年），蒙哥发动了这次人类历史上最具想象力的进攻。也是古代中国历史上在最广阔疆域内同时发动的最大规模的联合作战，进军路线和战场涉及现在的宁夏、甘肃、陕西、四川、重庆、河南、湖南、湖北、江苏、安徽、云南、广西、贵州等地，战场几乎席卷了整个南方地区。

.从安南进入两广的路线没有使用。


作战包括三大战场，即西面的四川战场、中间的两湖战场以及东面的江淮战场。为了进入这三大战场，除了北方的三大方向，蒙古人还借助从云南顺长江进入重庆的路线，以及从云南进入广西，再进入湖南的路线。

在三大战场中，以两湖战场最为重要。为了进攻两湖地区，蒙古人派了两路兵马。其中忽必烈和大将张柔（北方汉人）率军从北方进攻鄂州（现湖北武昌）。而在南方，兀良合台率领人马从云南进入广西，再从广西进入湖南，在南方与忽必烈形成合围。在战争中，忽必烈和兀良合台已经合兵在即，忽必烈到达鄂州，而兀良合台已经到达潭州（现湖南长沙），就在此时，传来了蒙哥的死讯。

如果不是蒙哥的死亡，蒙古人的战略极有可能成功。即便蒙哥死了，蒙古大军也可以选择继续进攻，最终也很可能灭亡南宋。但蒙古政治的脆弱之处恰好就在于大汗是选举产生的：随着蒙哥的死亡，到底谁是最高统帅、谁是协调人、谁将继任大汗，一切都变得不确定了。考虑到蒙古四大支系之间的明争暗斗，窝阔台系依然不甘心退出，拖雷系内部也有着谁该继任的争执，大汗之位显然比对宋战争重要得多。

.与忽必烈议和的是贾似道。南宋付出的岁币可能是银二十万两、绢二十万匹，双方划江为界。见《宋史·贾似道传》以及《元史·赵璧传》。


统率中路大军的忽必烈并没有恋战，而是虚晃一枪之后，与南宋签订和约，
接走了兀良合台，率军北归。就这样，南宋逃过了一次灭顶之灾。

然而，忽必烈的北归又是值得的。虽然灭亡南宋又推后了近20年，但这一次缓兵让忽必烈得到了一个庞大的汗国，也达到了古代中国疆域上的极限，还对云南、西藏等地实现了直接管辖。不过，也是在他的手中，蒙古帝国的解体最终完成，变成了相互独立的四大汗国。

关于忽必烈争夺汗位的细节，我们不再详述，这里只提及，这位最终埋葬了统一的蒙古帝国的君主，也是第一个认真考虑中原地位、中原文化地位的君主。

.本节关于元世祖忽必烈的资料，主要参考了《新元史·世祖本纪》。未做标注的均出于此。


.见《元朝名臣事略》各自本传。其中刘秉忠是促使忽必烈早期采纳汉人习俗的重要人物，而史天泽不仅是将领，还倡议均赋税、立屯田保甲，到了1260年（元世祖中统元年），史天泽又成为推动元世祖建立正规官僚机构的重要人物。


忽必烈做王子时，就招揽了名儒窦默、姚枢、许衡等人，他也是蒙古兴起60年来第一个认真对待文学之士的君主。
在他的智囊团中，还有一个特殊的人物——杨惟中，此人最早是窝阔台的心腹，窝阔台死后，又在忽必烈处找到了栖身之所。忽必烈在汴梁设立河南道经略司时，就任命杨惟中任经略使。《元朝名臣事略·杨惟中传》记载，杨惟中在河南地区垦田，整顿吏治，对这里的正规化起了很大的作用，他是一个承上启下的人物。除了杨惟中，忽必烈的幕府中还有张柔之子张弘范、当过和尚的刘秉忠、与张柔齐名的将领史天泽以及廉希宪等人。

.元上都遗址在现内蒙古锡林郭勒盟正蓝旗境内。至今在汉式的大殿遗址的西北，依然能够看到圆形蒙古大帐的痕迹，显示出汉蒙文化融合的特征。本书作者于2013年亲往考察。


.这次事件使得忽必烈在邢州设立了一个机构——邢州安抚司，以脱兀脱、张耕为邢州安抚使，刘肃为商榷使。之后安抚司这个机构成为宣抚司、宣慰司等机构的模板。


蒙哥时期，由于蒙哥把中原的军国之事交给了忽必烈，他在东北地区的金莲川建立了自己的政府机构，这就是后来的开平府（蒙哥汗六年由刘秉忠建设），也就是元上都。
另外，在窝阔台时期的分封中，作为宗王的忽必烈在邢州获得了一块封地。经过了连年的战乱，那里已经民不聊生，还要养活忽必烈手下的功臣群体，更加重了邢州人的负担。到了贵由执政的混乱时期，各地各自为政，忽必烈获得了对邢州更大的控制权，他的大臣刘秉忠、张文谦等人为他制定了怀柔政策。刘秉忠等人表示，原来邢州人口有上万户，但到这时只有几百户了，这不是说大部分人死了，而是他们都逃走了。在一个竞争的环境中，只有采取怀柔的做法，减轻税负，才能让其他地区的百姓来到这里，增加邢州的人口。果然，按照他们的做法，邢州的人口增加了数倍，这是忽必烈第一次觉察到正规财政的好处。

1253年（元宪宗三年，南宋宝祐元年），忽必烈获得关中地区（京兆）的管理权，于是在那里设置了一个叫作宣抚司的机构，京兆宣抚使是孛兰、杨惟中。当年十二月攻克大理之后，又在大理设立宣抚使，由刘时中担任。也是从这时候开始，忽必烈养成了攻克一地就在当地建立正规的管理机构的习惯，这与蒙古人的劫掠制已经有了天壤之别。不断摸索建立正规机构的做法，使得忽必烈能够在军事之外，通过行政来管理所征服的地区。

称帝后的中央制度建设

1259年（元宪宗九年，南宋开庆元年）蒙哥死后，身在长江地区与南宋作战的忽必烈立刻与南宋签订和约，之后率军北上开平府，并于第二年三月即大汗位，年号“中统”，制度建设问题也进入加速轨道。

.见《元史·阿里不哥传》。阿里不哥是拖雷的第七个儿子，也是蒙哥和忽必烈的弟弟，忽必烈最大的竞争对手。阿里不哥驻守哈剌和林，由于推行非汉化政策，被蒙古贵族推举为大汗。在蒙古人看来，阿里不哥继承了蒙哥的政策，以蒙古为主；而两翼不能主导蒙古的政策。


蒙古政治制度的正规化已经被前几任大汗耽误了几十年时间，长江以北的广大地区也被掠夺多次。随着忽必烈称汗，继之而起的还有拖雷系内部的冲突。强有力的对手是他的弟弟、拖雷的第七子阿里不哥，后者获得了蒙古本土势力的支持，甚至也得到了伊利汗国和金帐汗国的承认。
但最终决定双方继承权的还是军事实力。忽必烈占据了更加富裕的南方农耕区，比阿里不哥的北方游牧区（漠北的大片草原）更有优势，但要发挥优势，则必须能够压榨出更多的财富用于战争，打造过硬的后勤支撑。要想有后勤保障，对中原地区进行控制和制度建设就成了不可避免的任务。

.见《经世大典·治典·官制》。


关于忽必烈的政治制度建设，我们可以先做一个比较。成吉思汗时期，主要有两种官员，一种是负责军事的千户、万户，另一种是负责司法的断事官。到了窝阔台和蒙哥时期，随着在中原的军事进展，许多汉人投靠了蒙古人，于是蒙古人对这些人采取随口封官的做法，让他们担任原来的职务，或者担任行省、领省、大元帅、副元帅等，他们的属下也可以不经由蒙古人任命而自我聘用。忽必烈上台后，在其手下儒士的帮助下，决定仿效中原政府，建立以中书省管行政、枢密院管军事、御史台主纠弹的格局，这种官制的设置就类似于传统中原特别是宋朝的制度了。

.参见山西平遥保存下来的县衙。


事实上，这样的划分自唐朝以来一直存在，在各个县衙的两侧，也有对应六部事务的衙署，这些衙署也是按照左三部和右三部的划分来分布，往往在正衙的一侧分布着吏、户、礼的相关办事机构，另一侧分布着兵、刑、工的相关办事机构。
忽必烈之所以这样设置，是因为刚开始的行政机构还太简单，也无法一下子建立太复杂的机构。左三部和右三部都只有尚书二人、侍郎二人。最早的右三部尚书是宋子贞，左三部尚书是刘肃，也表明了忽必烈任用汉族官员的决心。

到了1264年（元世祖至元元年，南宋景定五年），随着制度化的进行，据《元史·百官志》记载，左三部拆成吏礼部和户部，右三部拆成兵刑部和工部，成为四个部。但四部制只施行了两年，到1266年（元世祖至元三年，南宋咸淳二年），又变为左三部和右三部。两年后的1268年（元世祖至元五年，南宋咸淳四年），再次变成四部制。再两年后的1270年（元世祖至元七年，南宋咸淳六年），改成六部制，也就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。但是，到了一年后的1271年（元至元八年，南宋咸淳七年），又改回四部制。1276年（元至元十三年，南宋德祐二年）又一次变回六部制，这之后才稳定下来。

人们也许会认为忽必烈过于频繁的政策变更不利于政治的稳定，但我们必须考虑到这位皇帝是在一张白纸上，从无到有建立起一套完整的制度，在短短的十几年里，蒙古人就从制度上的空白进化到拥有了一套适合自己的完整架构。由此，人们才能理解忽必烈到底做了多少工作。

不仅是机构设置在不断变换，就连机构的人员也在不断变化。以吏部为例，1260年（元世祖中统元年，南宋景定元年）左三部（当时吏部事务属于左三部）有尚书两员、侍郎两员，到1264年，吏礼部的尚书就有三员、侍郎两员。1268年，吏礼部减为尚书两员、侍郎一员。1270年吏部独立，尚书和侍郎各只有一员。1271年又改回吏礼部，尚书和侍郎各一员。到1276年，吏部稳定存在，官员的数量却出现了“爆炸”，尚书达到了七员，侍郎有三员。之后虽然衙署稳定了，但官员数量还在不断地变化。最后，六部最常用的配置是尚书三员、侍郎两员、郎中两员和员外郎两员。

.元朝设立尚书省的目的只有一个：用聚敛之臣来敛财。尚书省与中书省的争论见下文。


六部只是中书省（有时是尚书省）
的下属机构，更加重要的则是中书省本身的设置。

在成吉思汗统治时期，任用断事官执政，也就是以司法体系来主导行政。当时围绕在大汗身边的只是几个亲近的人，与中原完全不同。到窝阔台统治时期，为了统管行政事务，设立必阇赤，编纂和下达大汗的命令，发挥重要的行政作用，这些人中就包括耶律楚材。由于耶律楚材权力很大，汉人更愿意用“中书令”来称呼他，于是他就成了汉人口里的“中书令”。

在忽必烈之前，蒙古人把哈剌和林当作整个国家的总部，如果真的有中书省，它的总部自然也是在哈剌和林。可事实上，哈剌和林的蒙古人并不认为自己需要中书省这个机构，他们有必阇赤就够了。另外，忽必烈是在开平称汗的，甚至在他称汗的时候，哈剌和林还在阿里不哥的控制之下。因此，伴随着忽必烈权力东移，他必须把必阇赤们搬到东部来。

1260年（元世祖中统元年，南宋景定元年）七月，也就是忽必烈即位的那一年，他在燕京（大都）设立了一个新的机构：燕京“行”中书省。从表面上看，燕京行中书省只是哈剌和林“总”中书省的一个分支机构，可事实上这个机构又是全新的，当时哈剌和林并不存在一个总的中书省，燕京的行中书省就是真正的中书省，只是为了表明哈剌和林的正统，名义上带着个“行”字罢了。忽必烈的谋臣们需要一个中央机构，只是借用了耶律楚材的中书令称号，将这个中央机构称为中书省罢了。燕京行中书省就是忽必烈“总”中书省最早的雏形。

忽必烈在内斗中获胜，将中原当作他的主要经营地区之后，燕京行中书省就变为真正的中书省，而“行中书省”这个机构又从燕京移到其他地区，变成了后来的“行省”。

.中国古代的地方行政层级的增长，都有一个从需要到设立、从失控到控制的过程。比如，秦汉的高级地方机构是郡，到东汉，作为监察官的刺史逐渐成长为新的高级地方机构，并由此产生州这个级别。但州刺史（州牧）的权力在设置之初过大，导致东汉末年的军阀混战。到隋唐时期，随着三权（军权、行政、税权）分立原则的确立，州已经不再对中央政府构成威胁。但随后，行省又重复了州的建立和失控过程，直到再次被驯服。


行省这个机构对元朝的影响超乎想象，我们往往只看到了它好的一面，特别是明清时期经过改造的行省在地方治理中起到极大的作用，成为最高级的地方机构。但在元朝，行省是一个好坏参半的新事物。它的好处是便于皇帝对新的地区进行管理，坏处则是行省的权力太大，每一个行省级别都与中书省相同，其实就是一个本地版的中书省，有着极大的行政权和税权，这导致元朝的离心力要比后来的朝代大得多，间接助长了元朝后期的分离主义。明朝对行省进行大刀阔斧的改造，削弱了行省长官的权力，并将兵权、行政权、税权再次分开，这才产生了更加稳固的地方机构。

1260年（元世祖中统元年，南宋景定元年）七月，忽必烈建立燕京行中书省时，还进行了一系列任命。他任命祃祃担任中书丞相，王文统、赵璧担任平章政事，张易担任参知政事，这三者都是宰相执政（简称“宰执”）级官员，也表明了忽必烈对汉人的重用。此外，王鹗担任了翰林学士承旨兼修国史，而史天泽兼任了江淮诸翼军马经略使。

.需要说明的是，廉希宪作为秦蜀行中书省的中书右丞，其级别和权力是与燕京的中书省同级的，且并不存在隶属关系。元朝初期行中书省权力很大，且拥有全权，并不受中书省的节制。


除燕京之外，行中书省的做法在当年八月又推行到陕西等地，建立秦蜀行中书省（廉希宪担任中书右丞行省事）。
之所以在这里建省，是针对关陇地区的反叛，这场反叛是由蒙哥的大臣阿蓝答儿和浑都海挑起的，但并没有成气候，在忠于忽必烈的诸王的进攻下，这次反叛到九月就被镇压下去了。

秦蜀行中书省是行省机构在地方上的第一次运用。这时它还只是一个临时机构，只是为了便于调拨资源而设，一旦任务完成，也就撤销了。后来，行中书省才慢慢变为一个常设机构。

在忽必烈时代，他对地方行政机构的构想并不是行省，而是另一个更加灵活的机构——宣抚司。在他看来，这才是符合他需要的地方政府形式。

地方制度的探索

在忽必烈最早的构想中，地方机构是围绕一个叫作宣抚司的衙门建立的。

据《新元史·世祖本纪》记载，在即位的第二个月，忽必烈就设立了两个宣抚司，分别是陕西四川等路宣抚司和西京等处宣抚司，前者由他的心腹廉希宪、商挺担任宣抚使，赵良弼担任参议，后者由粘合南合、张启元担任宣抚使。“宣抚使”有“安抚地方尽快接受皇帝统治”的意思，是一个典型的行政机构，人员选择上也更加偏重于汉人。与此同时，军队依然掌握在蒙古人的手中，此时代替忽必烈指挥黄河以西诸军的是蒙古人燕帖木儿和忙古带。

.西汉时期地方机构的最高一级依然是郡，刺史作为皇帝派出的监察机构已经存在，但到了东汉末年，州（它的长官为刺史或州牧）才演化为地方行政机构。


在这个时期，制度建设还是以摸索为主，到底采取什么样的形式还不够清晰，因此忽必烈的机构设置迭代得非常迅速。1260年（元世祖中统元年，南宋景定元年）五月，他决定按照陕西的蓝本，在全国都设立宣抚司制度，于是一口气设立了十个宣抚司，将这个制度铺向全国。宣抚司的主官人选都是他当时的谋臣，大都是汉人，只有赛典赤、孛鲁海牙、粘合南合三人属少数民族，表明了他用汉人安抚中原的决心。这时的宣抚司是中央的下一级机构，也是地方机构的最高一级。虽然皇帝也会在各地设立行中书省，可是行中书省在当时是中央机构，只是暂时被设在地方解决具体事务。而宣抚司才是真正的地方机构，相当于秦朝的郡、汉朝的州，或者现在的省。

.本表参考了《元史》和《新元史》。注意，宣抚司与后来的宣慰司并不是同一种机构，前者是忽必烈建立制度过程中的试验机构。


表6-1 忽必烈早期（中统元年）设立的宣抚司

.二者的本位是不同的，交钞的本位是丝，而宝钞的本位是银，最终宝钞成为元朝最主要的货币形式。见下文的讨论。


当然，除了行政管理，忽必烈最重要的任务还是打仗。打仗需要经费，于是在当年七月，忽必烈除了进行行政改革，还发行了元朝第一种全局性纸币：通行交钞。十月又发行了中统元宝宝钞。关于元朝的货币发行，我们在后面还会谈到。

1261年（元世祖中统二年，南宋景定二年），忽必烈继续推行改革。他对十路宣抚使非常重视，由于他即将在上都举行祭祀大典，于是让十路宣抚使都前往上都接受训话。在那里，他像上课一样向宣抚使们传授了一系列的宽政措施，比如，要尽量豁免那些民间交不起的税；要劝人们务农种桑，多问民间疾苦；要向皇帝举荐知书达理的人才；要惩罚那些残害民间的坏人；等等。

由于打仗需要粮食，忽必烈对粮食问题也非常重视。到了八月，又设立劝农司，派出劝农使前往各地增加粮食产量。与此同时，十路宣抚使还被授予征收盐酒等税的权力。到此时，我们可以看出，宣抚使已经成为一个集行政和税收于一体的角色，只有军事被剥离了出来。但宣抚使可以参与一定的军事事务，因为军队的粮草也要靠宣抚使征收。

.关于襄阳的重要性，参考本书作者的《财政密码》。这里是整个中国南北三条路线的中心。


这一年，忽必烈的事业进展得颇为顺利。一方面，据《元史·刘整传》记载，在征伐南宋时，南宋在四川地区的大将刘整由于不堪内斗，选择投降忽必烈。他的投降让忽必烈得以在四川地区设立夔府路行中书省，交给刘整负责，同时让他兼任当地的安抚使。刘整对蒙古最大的贡献是，坚定了忽必烈从襄阳进攻南宋的决心。刘整指出襄阳才是蒙宋战争的胜负手，谁占领了这里，谁就获得了控制局面的中枢。
他的提议为日后元朝灭亡南宋打下了基础。

另一方面，据《元史·阿里不哥传》记载，在当年的十一月，忽必烈和他的竞争对手阿里不哥作战，两次将其击败，阿里不哥放弃都城哈剌和林逃走。虽然他还没有被最后击败，但忽必烈已经获得了全局性的优势。哈剌和林是所有蒙古人心目中真正的都城，在上都开平府即位的忽必烈一日没有拿下哈剌和林，就一日感觉自己名不正言不顺。但即便拿下哈剌和林，忽必烈的统治区域还是以中原为主，哈剌和林只有象征性作用，政治经济上的边缘化已经不可避免。

到这时，忽必烈依靠中原打天下已经取得了初步的成果，一个基于中原的王朝呼之欲出。但也是在这时，忽必烈开始转向了。在击败阿里不哥的同一个月，他突然废除了自己精心创设的宣抚使制度，将他亲自建立的十个宣抚司撤销，此时宣抚司这个机构才存在一年多。

不过，宣抚司这个名字并未完全消失。事实上，之后的元朝依然会在边疆地区设立一些宣抚司，但后期的宣抚司已经和忽必烈时期的十大宣抚司完全不同。后来的宣抚司只被用在新征服地区的安抚上，也就是说，一个边疆地区被征服后，皇帝就会建立宣抚司来完成安定社会的工作，一旦完成了这项工作，就将之废除，或者改为其他常设机构，只有在那些长期不稳定的边疆地区才一直存在宣抚司这个机构。而忽必烈最早建立的十大宣抚司是全国主要的地方行政机构（也是最高一级地方机构），不是处于边疆的边缘机构。

忽必烈为什么要撤销十大宣抚司呢？

他有多重考量。首先，在即位之初，由于他之前只是一个王子，并没有得到全蒙古的认可，在这个时候，忽必烈很难指挥那些位高权重的蒙古王族，只能在他扎根的中原范围内选拔人才。因此，在这个时期，他的幕僚中有大量汉人。可一旦他成为大汗（虽然没有得到蒙古贵族的完全认可），越来越多的蒙古亲王开始跟随他，各地的蒙古士兵也加入了他的队伍，队伍中蒙古人的色彩就越来越重了。

.不花、史天泽为中书右丞相，忽鲁不花、耶律铸为左丞相，塔察儿、廉希宪为平章政事，张文谦为右丞，杨果、商挺为参知政事，粘合南合为平章政事。


以最高级别的宰执级人员来说，忽必烈刚刚建立燕京行中书省时，除了中书丞相祃祃，剩下的三位执政官员都是汉人。到第二年五月，忽必烈再次任命行燕京省的高官时，汉人和其他人的比例就已经变成各占一半了。

而在十路宣抚司的正使和副使中，汉人的比例更高，除了赛典赤、孛鲁海牙、粘合南合，其他官员都是汉人。除了宣抚使，汉人也在地方上的其他部门任职。整体而言，汉人官员大都有当地的背景，有的还是投靠了元朝的军阀，比如史天泽（虽然他比较听话）、李璮等，要想把他们调离是非常困难的，想安插蒙古人进去也并不容易。

.这也有违中国古代传统的民政、税务、军事三权分立原则。


另外，宣抚使除了负责民政，也负责收税，更可以通过后勤影响军事，这更让忽必烈觉得危险，担心汉人失控。

与此同时，忽必烈却发现，另一种制度可能更加便利，那就是对行省制度做一定的延伸——之前它主要用于军事目的，但它其实也可以承担一定的行政职能。关于行省制度，我们在后面还会谈到，它所起的作用就是让皇帝意识到可以用行省取代宣抚司。

.见新、旧《元史》的百官志。到了后期，宣慰司和宣抚司同时存在，宣慰司是普通行政机构，而宣抚司成为一个存在于边疆地区的民政机构。


不过，行省这一次还是没有成为主角，因为皇帝无法派出大量的中枢人才去接管地方事务。于是在撤掉了宣抚司之后不久，皇帝又不得不再次设立一个地方行政机构来管理地方，这个机构叫作宣慰司。
宣慰司和宣抚司只有一字之差，它们都是地方管理机构，二者最大的不同是宣慰司已经对元朝没有威胁了——宣慰司是一个纯粹负责民政的机构，税权和军权都已经被完全剥离出来了。

.将十路宣抚使征往中都这件事发生在1261年（元世祖中统二年，南宋景定二年）十一月。


忽必烈不仅要废掉宣抚司，还要将他任命的宣抚使都征召到中都，这也是他真正的目的之一。
他要向那些大权在握的汉人收权。

忽必烈向汉人收权的做法导致了元朝初年（忽必烈上台后）汉人的第一场反叛。这场反叛由一个叫作李璮的人发动。李璮是原来的益都（位于现在的山东）军阀李全的养子。在金国尚存时，山东的益都地区曾经发生过一次著名的反叛，首领是两位女子——杨安儿和杨妙真。李全就是杨妙真的丈夫。到成吉思汗时期，李全率军投降蒙古人，他本人也被封为益都的达鲁花赤。由于后来达鲁花赤制度在最高地方机构中与行省制度融合了，益都也被称为“益都行省”。在当时，蒙古人无暇直接控制他们征服的地区，因此采取了间接统治，也导致了各种名目的官僚机构的混乱。

李全最后死于与南宋的作战，他的养子李璮继承了益都行省的职位，统治了三十多年。到了忽必烈时期，他依然担任益都长官。由于忽必烈要建立正规的政府制度，因此他必然与李璮产生冲突。最初，由于战争的需要，以及为了巩固统治，必须对北方怀柔，忽必烈还想通过晋升李璮担任江淮大都督来稳住他，一方面让他与南宋对抗，另一方面满足他的野心。

但是，随着忽必烈站稳脚跟，并开始收缩汉人的权力，李璮就感到不舒服了。据《元史·李璮传》记载，1262年（元世祖中统三年，南宋景定三年）二月，李璮举兵反叛，这一次，他和南宋沟通，相约一同进攻北方的政权。这次反叛持续了数月，忽必烈调兵遣将，在当年七月，史天泽将李璮击败斩首。

李璮反叛最大的受害者是平章政事王文统和部分汉人官僚。王文统是李璮的岳父，也是从益都起家，后来受到忽必烈的重用，担任了燕京行中书省设立以来第一任平章政事，成为宰执级官员。

王文统担任平章政事只有一年多，但这是忽必烈政权最关键的一年，也正是忽必烈建立制度的时候。前面提到的一系列制度，大都是王文统参与设计的。从十路宣抚司的设立，到更加正规的行政运作，规定官员不得干扰百姓的生活，再到发行纸币、征收盐税，设立一系列的市场，其中都有王文统的身影。

在征讨阿里不哥时，由于忽必烈的大军需要大量的物资和差派，这些差派和盐铁税也都是交给王文统等人去征发的。可以说，在一年多时间里，王文统兢兢业业地完成了蒙古人交给他的所有任务，却被蒙古人怀疑他权力过大。

.据《元史·王文统传》记载，由于性格问题，王文统本人与姚枢、窦默、张柔等人关系并不好，忽必烈召这些人商议时，他们均认为王文统当死。


李璮谋反恰好为忽必烈整治王文统提供了时机，于是他以几封王文统的书信为由，将他处死。根据史书记载，对王文统的审判得到了其他汉人大臣的赞同，
但他的死亡导致历史再次出现转折。从此，忽必烈开始罢黜世袭地方诸侯，收紧汉人的军权，在地方上实行军民分治。加上他越来越得到蒙古人的拥护，可以改用蒙古人和西域的色目人作为帮手，汉人在元朝的第一个黄金时期过去了。

.正是这一目的，造成了蒙古人与北魏时期的鲜卑人的不同。鲜卑人的政权虽然也是游牧民族建立的，但采取了完全汉化的做法。


1264年（元世祖中统五年，南宋景定五年）七月，阿里不哥向忽必烈投降，忽必烈在蒙古内部最大的威胁不存在了。他利用中原的资源以及谋臣们为他组织起来的高效的征税手段打败了竞争对手。他获胜之后却遭到蒙古内部的指责，说他这个大汗已经偏离了蒙古人的传统，变成汉人的附庸。而他最大的对手现在已经变成了南方的宋朝，接下来他就要灭掉这个中原王朝。在这样的背景下，忽必烈抛弃了前期的做法，决定建立一个掌控在蒙古人手中的国家，这个国家根植于汉人的资源之上，却不能让汉人分走太多的权力。但他又希望建立正规的制度，因为只有这样才能保证他的国家长久稳定，也只有这样才有足够的资源去和南宋作战。最后，这个制度又不能是完全汉化的，必须保有蒙古人的特征，也保留之前几位大汗的特征。
由于前几位大汗都重用西域人，因此也要吸纳一部分西域特征。

为了达到这么多的目的，他到底应该怎么做呢？