灭宋不是忽必烈野心的全部，而只是他征服计划的开篇。之后，忽必烈对日本、安南、占城、爪哇、蒲甘发动了一系列的战争，却大都以失败告终。

随着连绵不绝的大规模战争，元朝的财政和制度建设出现了大面积的拖延，导致在南方地区没有建立起全面有效的统治，在这个富裕地区获得的税收也不足。忽必烈为了榨取更多的税收供应军事，不得不使用出身色目人的聚敛之臣。

忽必烈统治时期的三大聚敛之臣分别是阿合马、卢世荣和桑哥，三人的共同点就是利用财税、专营、金融制度为忽必烈搜刮钱财。哪怕群臣能联合起来让一个聚敛之臣倒台，不久之后皇帝也会再找到另一个聚敛之臣，因为这样才能满足他的财政饥渴。

忽必烈后期政争的一道主线是中书省和尚书省的斗争。尚书省是皇帝专门为财臣设立的一个敛财机构，为了敛财，必须赋予它极大的权力，导致它侵蚀了正规的中央机构——中书省的权力。尚书省的数次兴废，表明了皇帝对聚敛式财政的恋恋不舍，以及元朝政权对正规税制的破坏。

不断进攻，却没有收获

据《新元史·世祖本纪二》记载，忽必烈统治的早期，是不断尝试将官僚系统正规化的时期。1264年（元世祖至元元年，南宋景定五年）八月第一次设立山东行中书省时（这一次只是暂时设置），不仅规定了官吏人数，还规定按照等级发放俸禄，授予公田，并进行考核。这是从军事掠夺制转向官僚俸禄制的关键一步，也是每一个游牧王朝在快速扩张期之后都必然经历的一步。1270年（元世祖至元七年，南宋咸淳六年）七月，除了文官，忽必烈也开始给军官发放俸禄。

.938年（契丹太宗会同元年），也就是北宋建立之前，辽国已经实行了一定程度的贡举，到976年（辽景宗保宁八年），建立南京礼部贡院。辽国的科举制虽然模糊，但显然是存在的。金国也是在靖康之变后不久就开始了科举制尝试。


如果汉化的势头不中断，那么接下来就应该实行科举制。科举制是古代中国创造性的选官制度，理论上能够让最底层的读书人通过考试进入皇帝的官僚系统，甚至担任高官，避免了社会阶层的固化。事实上，唐宋以后，北方草原上建立的王朝都实行过一定程度的科举制，以解决人才不足的问题。

.此次考试发生在1237年（南宋嘉熙元年），见本书第四章。


在蒙古人占领北方之前，金国有较为完善的考试制度，让各地的读书人能够参与政治。但被蒙古占领之后，科举之路就中断了。虽然窝阔台统治时期，在耶律楚材的建议下，曾经举办过一次类似科举的考试，并选出了4030人组成庞大人才库
，但这一次考试之后，这种人才选拔形式就因蒙古帝国内部的纷纭扰攘而中断了，没有继续下去。

.自从有了科举考试，中国古代的官和吏就区分开了，官有品级和俸禄，但由于人数较少，无法处理所有的事务性工作，因此，每个官员必须聘用他自己的吏。这些吏没有品级，不由中央发工资，而是靠聘用他的官来供养，或者在制度夹缝中寻找灰色收入。由于吏有专业上的要求，因此存在世袭现象。中国古代的官员名额总是有限的，但吏的数量非常庞大，这两部分到了现代都归入了“公务员”这统一的名字之下，现代人在谈论古代官民比时，往往忽略了吏的存在，因此也低估了古代的官民比和社会养官成本。


在二十多年时间里，北方的读书人完全缺乏依靠知识晋升的空间，汉人的晋升，要么靠一些特殊的晋升机会，要么就是从吏升上来。
长此以往，政权会出现固化和不稳定。忽必烈征服南宋之后，南方的科考也中断了，于是同时在南北方建立正规的科考系统就成了当务之急。

然而，由于汉人逐渐失势，这样的科考系统在整个忽必烈统治时期都没有建立起来。这和他的用人策略有很大的关系，这种策略总是表现出极大的随意性和临时性。之所以随意，又和忽必烈的野心有关。谈到忽必烈的野心，我们必须了解，征服南宋只是他庞大征服计划的一环，一旦完成了对南宋的征服，接下来还有许多地方等着他以南宋为基地去继续攻占。

从汉人的视角来看，一旦元朝征服了中原，就应该赶快进行永久性制度建设来巩固统治；而从忽必烈的视角来看，接下来他还要征服更多的地方，为此需要建立更多的临时性战备机构，源源不断地支持元军向更远方扩张。

征服南宋之后，忽必烈在其余生中又进行了数次大规模军事行动。

.窝阔台的孙子，父亲是窝阔台第五子合失。


首先，是针对西北方的窝阔台汗国的。在忽必烈赢得了与弟弟阿里不哥的战争之后，另一个来自窝阔台家族的亲王海都
成了他最大的敌人。海都的封地在现在的新疆伊犁地区，他在这里吸引了窝阔台系的支持者。

.见《蒙古帝国史》第四章第八节。海都的长期帮手是察合台汗国的汗王都哇。在忽必烈与阿里不哥的战争中，双方都想拉拢察合台汗国势力，并分别任命了察合台汗国的首领，其中阿里不哥任命的汗王阿鲁忽占据了上风，他不仅控制了察合台汗国，还夺取了蒙古帝国在中亚的中央直辖区。但阿鲁忽最终投靠了忽必烈，他死后，忽必烈乘机任命了另一个察合台系的宗王八剌为汗。八剌称汗后，又背叛了忽必烈，到了八剌的儿子都哇时期，更是长期与窝阔台汗国的首领海都联合对抗忽必烈。海都死后，察合台系终于控制了中亚，形成了庞大的察合台汗国。见刘迎胜《西北民族史与察合台汗国史研究》。


但到了海都时期，人们认为正是他创建了一个较为独立的窝阔台汗国。虽然这个窝阔台汗国无法与其他三大汗国相较量，却团结了蒙古各个支系中不满忽必烈的势力，成了他的劲敌，甚至在1277年（元至元十四年，南宋景炎二年）进入了蒙古人的政治中心哈剌和林。虽然海都被忽必烈大将伯颜击败，但他之后依然长期与忽必烈为敌。直到忽必烈死后的1301年（元大德五年），元成宗铁穆耳才击败海都，几年后的1309年（元至大二年），元朝和察合台汗国瓜分了窝阔台汗国。

海都的长期敌对行为，使得元朝在西北地区一直无法放松警惕，而海都等人持续指责忽必烈的汉化政策，也导致忽必烈必须在国内更加重用蒙古人，以此塞住批评者的口，这样也就无法完全效仿汉化的制度了。

.这15个国家包括高丽，日本，大小琉球，安南、占城（以上两国在今越南），真腊（今柬埔寨），暹罗（今泰国），苏门答剌、西洋国、爪哇国、白花国、三佛齐（以上五国在今印尼），湓亨国（今马来半岛），渤泥（今文莱）。


.除了元朝，向西最远的是唐朝，占领了碎叶，但事实上，唐朝占领碎叶的时间很短，很快就撤军了。


.至今云南境内的蒙古族和回族，大都来自蒙古人征服的遗留。


除了西北地区时断时续的战争，其他几个区域的战争更展现了忽必烈的野心。明朝时，朱元璋曾经设立了15个不征之国
，基本上形成了现代中国的疆界。而在中国历史上，其他王朝也很少能够突破这个疆界，
其中的原因与东亚的地理结构有关：北方的朝鲜和南方的东南亚国家（越南北部除外），因其地理的原因很难通过武力获得持久的成果，只能通过贸易、经济和文化辐射将之纳入中华经济圈。但忽必烈时期的蒙古人显然不知道这一点，特别是他们已经通过武力占据了这些不征之国的外围地区：高丽和大理。

.“征东等处行中书省，领府二、司一、劝课使五……大德三年，立征东行省，未几罢。至治元年复立，命高丽国王为左丞相。”（《元史·地理志》）。事实上，征东行省与中国境内其他行省不同，除了征日本期间，很少能够真正运作。


可以说，忽必烈统治后期对其他国家的征伐，大都是以这两个地区为基地的。首先看高丽，从成吉思汗时期开始，高丽就选择了臣服于蒙古，到了忽必烈的元朝，高丽也遵从了国王亲自朝贡的传统。正是从这里，元朝接触到了日本，这个海外之国对元朝朝贡的要求置之不理。到了1283年（元至元二十年），忽必烈决定以高丽为基地，设立征东行中书省
，主要针对的就是日本。

对云南的直接管辖是在蒙哥时期。1252年（南宋淳祐十二年，元宪宗元年），为了进攻南宋，蒙古人设立了绕道南方进攻大理、再从大理绕道湖南和重庆进攻宋朝南部的大战略。这次进攻虽然以蒙哥的突然死亡而告终，但占领了大理，打开了蒙古人的另一个视界。

当初率军进攻大理的就是作为大汗之弟的忽必烈。蒙古人占领大理之后，又顺藤摸瓜，从红河而下获得了安南国的归顺（也就是现在的越南北部以河内为中心的红河三角洲地区）。通过云南和安南，以忽必烈为首的蒙古人又接触到了更广阔的天地。在当时，安南南面有一个大国叫作占城（现越南中南部，中心在会安到芽庄一线，也称“占婆”），云南南方有一个大国叫作蒲甘（主要在现缅甸）。于是，元朝就以云南为基地，设立了云南行中书省，进攻蒲甘。获得了南宋之后，又以沿海地区为基地，进攻占城。在进攻占城的过程中，又了解到了海外还有一个国家爪哇，于是最后又尝试进攻爪哇。

关于南北方的这几次战争，最早发生的是进攻日本。早在南宋灭亡之前的1268年（元世祖至元五年，南宋咸淳四年），忽必烈就已经开始准备利用高丽进攻日本，由此还引起了高丽的反叛。在镇压了反叛之后，1274年（元至元十一年，南宋咸淳十年），元军继续渡海进攻日本。元军虽然在海岸登陆成功，但因对日本内陆准备不足，不敢深入而撤回。第一次进攻日本，由于与南宋的战争还在进行，各路无法合力而暂时中止。

当南宋灭亡之后，大展拳脚的忽必烈同时准备了四场战争，分别是征蒲甘、（第二次）东征日本、征占城和征安南。

.见《史集》第二卷《忽必烈合罕纪》第二部分。


忽必烈晚期不断征战，导致他无法集中精力，将更加正规的行政和财政体系施加在已经征服的中原地区之上。而更重要的是，随着军事开支的加大，他已经不能再慢慢等着汉人去给他建立正规的财政了，他必须更多地利用非汉人官员来替他在短期内完成财政指标，这一点在西方的文献中也有提及。《史集》就提到了忽必烈时期的丞相，包括安童、月赤察儿、完泽、答剌罕、答失蛮等人，都不是汉人。另外，还有一个叫作伯颜的人担任过首席平章（称为肃平章）。伯颜是不花剌人赛典赤（回教徒）的孙子，而赛典赤也担任过忽必烈的宰相，他接替了牙老瓦赤，后来则担任云南长官。当时的云南行省长官地位很高，因为云南是出征东南亚的前线，而元朝把征服的重心放在了东南亚，这里对忽必烈来说，相当于他远大理想的最后一块拼图。赛典赤在云南经营了二十五年，之后其子纳昔剌丁担任云南长官。

.《新元史》记载其为回鹘人。


在这些名臣之后，费纳客忒人阿合马
担任了宰相，他成了元朝历史上最著名的聚敛之臣，晚年的忽必烈终于完全倒向快速捞钱，建立正规财政已经不再是他的目标了。

阿合马的冒险史

.阿合马早期经历见《新元史》中的阿合马传，而在《元史》中，则未给出他早年的情况。


回鹘人阿合马年幼时，曾经是弘吉剌部的阿勒赤那颜（按陈）的家奴，阿勒赤那颜的女儿就是忽必烈的察必皇后，他们将阿合马带入宫中。由于蒙古人没有科举制度，缺乏从四方选人的系统，官员往往由他们身边人提升而来。阿合马因为接近忽必烈，也得到提升。

.中书省左三部和右三部的统称，由于六部还没有建立，这时还是左右部制。见前文。


1262年（元世祖中统三年，南宋景定三年），阿合马被忽必烈送入中书省的左右部，
兼任诸路都转运使。转运使是负责财政的官员，此时恰逢李璮兵变，忽必烈开始防范汉人，将宣抚司撤销。宣抚司由于兼管行政和财政，被认为权力过大，忽必烈有意提拔一批蒙古人和色目人担任财政官员，正是在这种背景下，作为家奴的阿合马成了蒙古的正式官员。

.阿合马没有参与铸铁的具体事务，而是交给礼部尚书马月合乃。见《新元史》。


.唐朝时就可以达到10倍。唐朝由于经历了从不收税到征收的过程，因此可以很容易地观察前后的价格差。见本书作者的《财政密码》。


阿合马很快进入角色。他发现忽必烈最缺两样东西，一是征战用的铁，二是钱。他首先找到并确定了河南的钧州、徐州等地的铁矿，再进行括户，也就是将那些逃离户籍的人重新纳入户籍，于是得到3000户，再利用他们去炼铁
，一年可以向朝廷供奉1 030 070斤铁，还可以铸成农具20多万件，卖给农民换来的粟有4万石。这件事让阿合马大出风头，之后他为了继续给忽必烈搜刮钱财，瞄准了北方的盐。宋金时期，北方的盐大都产自位于山西境内、黄河大拐弯以北的解州（这里产的盐被称为“解盐”）。由于实行专卖制度，北方人民都只能购买解盐，这样朝廷就可以通过对解盐征税，获得大量的收入。但这样做的结果是，官盐的价格比市场价格要高很多。
人民吃不起官盐，就只好吃小盐。

.直到20世纪，这种盐依然广泛存在于中国北方。只要专卖制度存在，就会有人铤而走险。


盐本身并不是稀缺之物，制盐技术也很简单，人们从自家墙根扫土、泡水，就可以释出盐来。当然，这时的盐中由于含有硝而发苦，但只要利用温度差将硝凝结出来（硝在温度高时溶解量很大，但在温度低时迅速凝结），就可以获得较为纯正的盐，这种盐就是“小盐”。
小盐的存在，使得朝廷的盐税收入下降，因而历代政府都会对小盐进行严厉打击，在财政缺钱时甚至对制小盐者判死刑。金国崩溃后，元朝的管理跟不上，北方地区民间经济的自由度增大，小盐也就因此泛滥了。

阿合马任上，太原的解盐盐税只有7500两白银，他认为这太少了，需要改革。但他没有建议禁止小盐，而是采取摊派的做法。他建议忽必烈增加盐税5000两白银，按照人头摊派下去，只要交过税，就不追究民间从哪里买盐了。

当然这只是元朝初期的做法，到了后来，随着组织的严密和法网的收紧，盐税成了农业税之外的第一大税。农业税主要要求缴纳粮食，而盐税以钱来缴纳，如果政府要用钱，就必须指望盐税。

阿合马一系列的功劳让他得以升迁。到1264年（元世祖至元元年，南宋景定五年）十一月，左三部和右三部不存在了，忽必烈又建立了四个部，但阿合马没有在四部停留，而是直接进入中书省担任平章政事。

1266年（元世祖至元三年，南宋咸淳二年）正月，忽必烈为了突出财政的重要性，设立制国用使司，以阿合马为主官（关于设立制国用使司的意图，我们下面还会提到）。到了1270年（元世祖至元七年，南宋咸淳六年）正月，忽必烈认为制国用使司依然无法满足他的财政需求，决定设立一个与中书省并列的尚书省。所有制国用使司的官员都平移到尚书省，据《元史·阿合马传》记载，阿合马担任了平章尚书省事。

关于尚书省，下面有专节讨论，在此我们需要知道的是，元朝的尚书省与之前朝代的尚书省是不同的，它更多是一个财政机构，负责敛财。但同时，由敛财附带而来的行政职能最终倾轧中书省，导致中书省与尚书省在行政上出现重叠和纷争。

.《新元史·世祖本纪》中只记载了“丙辰，括天下户口，减诸路课程十分之一，免上都粮税”。但《阿合马传》记载因为蝗灾缓行到了第二年。


阿合马担任尚书省长官之后，元朝的财政进入了西化的时期，也就是忽必烈更倾向于采取西方的财政制度。尚书省为了证明自己的价值，必然千方百计地多收税。阿合马首先瞄准的是户籍，因为只有户籍的基数扩大，才能收更多的税。尚书省成立四个月后，阿合马就迫不及待地请求括户，并得到忽必烈的同意。由于当年发生了蝗灾，御史台建议缓行。
缓行没持续多久，因为阿合马等不及，到了九月，河西地区先开始括户，到了第二年三月，尚书省再上奏要求括户，由于没有反对的理由，又推行了下去。

阿合马推行的第二个政策，是太原的盐课。前面说过，太原的盐课之前只有7500两白银，在阿合马的主持下增加了5000两，但阿合马认为这样的税率还是太低，于是建议增加到1000锭，也就是5万两，比起最初已经是将近10倍了。至于征收方法，还是摊派制，摊派给地方的人头。收税员只要每年上缴5万两，至于实际多收了多少，朝廷不管。

随着内部权力斗争，1272年（元至元九年，南宋咸淳八年）正月，刚成立两年的尚书省又并入中书省。但这丝毫没有减少阿合马的权力，他又担任了中书省的中书平章政事，继续负责财政。

这时候，告阿合马状的人已经越来越多了，因为他搜刮过度，造成社会凋敝，人们敢怒不敢言。但是阿合马的地位愈发稳固。为什么会这样呢？原因只有一个：忽必烈要发动灭宋战争，需要大量的钱，至于百姓，则是排在第二位的。事实上，在历史上，任何一个想打仗的皇帝，首先考虑的都不是百姓，所做的事情永远是搜刮和压榨，从民间榨取更多的钱用于打仗。

.《新元史·阿合马传》中记载，忽必烈言：“宰相者，明天道，察地理，尽人事，兼此三者，乃为称职。阿里海牙、麦术丁等，亦未可为相，回人中，阿合马才任宰相。”


1275年（元至元十二年，南宋德祐元年），随着宋元战争的深入，忽必烈需要阿合马的地方越来越多——在他的心目中，阿合马已经位居其他人之上了。
那么，这一段时间内阿合马帮助忽必烈做了哪些事呢？

首先，随着江南州县的归顺，有一件事情需要解决，就是两国的纸币互换问题。南宋发行的纸币是会子，而元朝发行中统钞。伯颜伐宋时，为了安抚南宋的百姓，特意表明暂时不会动南方的货币体系，依然可以用会子做交易。但忽必烈的真实意图是统一用元朝的中统钞。这牵扯到发钞权的问题——纸币是一种有发钞利润的货币，如果继续使用会子，那么发钞权仍在南宋手中，而如果改用中统钞，那么发钞利润则会归元朝。另外，二者的兑换比例也可以做手脚。

.另外五人是姚枢、徒单公履、张文谦、陈汉归、杨诚。赞成者是阿合马、陈汉归、杨诚，其余反对。


但考虑到民生，这样做显然是不合理的。皇帝命令阿合马与另外五人共同商议是否推行换钞。但六人的意见是三比三：三人不赞成换钞，三人赞成换钞。
据《元史·世祖本纪》记载，最后忽必烈投下最关键的一票，决定换钞，规定南宋的会子以50贯兑1贯的比例兑换成中统钞。这样的兑换比例是惊人的，等于直接让南方老百姓手里的钱贬值了50倍。百姓并不愿意被这样掠夺，于是纷纷弃用纸币，改用铜钱。这一点也被阿合马预料到了，他下令在江南禁止使用铜钱，规定必须兑换成中统钞，每三贯（或四贯）铜钱兑换一贯中统钞。这种做法导致南方财富的大量流失，却为朝廷带来了不菲的收入。

.反对的是姚枢和徒单公履。


.其实宋朝一直存在这些专卖制度，阿合马只是继承了宋朝的做法。但与南宋的区别在于，阿合马只注重专卖制度的建设，却忽略了正规税制，这是导致元朝短命的关键因素之一。


其次，阿合马为了给忽必烈筹集经费，组建了专卖和垄断体系。忽必烈将南方的药材市场交由官方垄断经营，遭到了大臣们的反对，认为市场应该交给民间。
可阿合马依然力排众议，帮助忽必烈完成了药材垄断经营。除了药材生意，他还帮助忽必烈建立了铜器的官方垄断经营。最后，阿合马又建立了茶的专卖，并将北方的盐业专卖铺到了南方。

阿合马的一系列做法显然满足了忽必烈对财政的临时需求，却造成了许多方面的危害。

首先，由于忽略了正规的税制建设，导致南方地区一直无法很好地整合进元朝，这也导致元朝的税收一直比较孱弱，只能依靠各种临时的措施来筹款。这方面的缺陷到了后来会被不断放大。

.汉唐时期的聚敛之臣，见本书作者的《财政密码》。


其次，在阿合马的主持下，在忽必烈的周围形成了一个聚敛集团。这个集团大都是阿合马任人唯亲的产物，包括他的儿子忽辛、抹剌虎等人，还包括他的亲信郝祯、耿仁等人，以及另一个著名的聚敛之臣卢世荣。为专卖制度而建立的宣课提举司就有500多名官吏，他们都以聚敛为己任。历史上任何一个朝代一旦出现了大量的聚敛官员，就会开始走下坡路。在其他朝代，聚敛之臣往往出现在朝代中期，比如汉武帝时期和唐玄宗时期，
但对于元朝来说，非常不幸，在开国皇帝之时，准确地说，是在阿合马为相的时期，聚敛之臣就大量出现了。

.《新元史·阿合马传》记载：“罔上剥下以济其私。庶民有美田宅，辄攘为己有。内通货赂，外以威劫，群臣人人切齿恨之。”


到了忽必烈后期，阿合马假公济私、巧取豪夺，已经引起公愤，
最后于1282年（元至元十九年）三月被刺杀身亡。他死后，忽必烈寻找借口将他开棺戮尸，子侄全部杀死，财产充公，但是他造成的危害并没有结束。

敛财的尚书省

在阿合马执政的过程中出现了一个新问题：尚书省和中书省的权力纷争。

忽必烈最早只设立了中书省负责行政，下辖财政部门。由于中书省内的官员大都不是财臣出身，财政也没有被放在最高位置，阿合马在中书省架构下受到许多掣肘。忽必烈和阿合马等人希望有一个实现财政抱负的新平台，它的级别要更高，能够更加随心所欲，并摆脱中书省的制衡。于是，他们在设立财政新机构上做了数次尝试。

第一次尝试就是建立制国用使司。所谓“制国用使司”，有点像“特别领导小组”，由一个使职出任，并直接对忽必烈负责，这就可以摆脱中书省的干扰了，实际上这是从中书省分裂出尚书省的一个中间环节。

.三司中，户部司和度支司原本是户部下属的两个司级机构（户部一共有四个司，另外两个是金部和仓部），两个机构权力的提高意味着户部被架空。而盐铁司则是皇帝特设的使职。


在这里，我们可以将制国用使司和前代的做法进行比较。汉朝掌管财政的是九卿之一的大司农。到了唐朝，财臣的地位降为六部之一的户部尚书，从属于尚书省。但历代皇帝由于对钱的偏爱，都会试图提高财臣的地位，方法就是绕开户部，设立各种“领导小组”，唐朝后期就已经是使职负责财政了。到了宋朝，负责财政的变成了三个衙门，号称“三司”，其中盐铁司负责征收一切事业费用（主要是盐税和关税），户部司负责收农业税（还包括酒税），而度支司负责财政支出。
三司的行政级别都不高，但是权力很大，凌驾于行政体系之上，号称“计相”。元朝设立的制国用使司就很像北宋的三司。

.关于尚书省的置废，见《元史·百官志一》和《新元史·百官志一》。


然而，对忽必烈来说，制国用使司的级别还是太低，阿合马的权力欲也无法得到满足。因此，两年之后，1270年（元世祖至元七年，南宋咸淳六年）正月，忽必烈就撤销了制国用使司，设立了尚书省。
所有制国用使司的官员都平移到尚书省：阿合马担任平章尚书省事，张易担任同平章尚书省事。张惠、李尧咨、麦术丁则是参知尚书省事。

这样的做法相当于从行政权中将财政权单独拿出来，在行政机构之外又设立了一个同级的财政机构。在其他朝代，虽然朝廷也都希望财政独立运作，但都没有将财权提到与最高行政机构同级的地位上。

在实际运作中，元朝的财政不仅与行政同级，甚至还要吞噬最高行政机构。尚书省对中书省权力的侵蚀非常严重。为了满足尚书省的征税权，地方上也给予了极大的配合：原本在各路建立的最高地方机构是行中书省，都被皇帝改成了行尚书省，这意味着地方机构已经归尚书省领导了。失去了派出机构，意味着中书省已经无力管理地方了。

那么，为什么要由尚书省控制地方呢？因为尚书省主要是一个敛财机构，只有将触角伸到地方层级，才能够起到敛财的作用。

阿合马能言善辩，中书丞相线真、史天泽等人都说不过他，这让忽必烈对他更加重视。尚书省扩大权力的一个例证，是吏部的官员选举改为报给尚书省。最初，按照规矩，吏部拟定官员任命名单后报给尚书省，尚书省在接到报表后必须咨询中书省，然后才能任命。但阿合马大权独揽，不请吏部拟议，而是凭自己的喜好任命官员。中书丞相安童向忽必烈抱怨，说按照规矩，官员的任命是要咨询中书省的，另外，枢密院、御史台等也各有职责，但现在一切都由阿合马的尚书省说了算。从这里看出，在阿合马执掌尚书省那段时间里，尚书省实际上成了一个总的决策机构，而中书省、枢密院等机构反而成了执行机构，这显然导致了原有官制的紊乱。

由于无法协调尚书省与中书省的矛盾，到1272年（元至元九年）正月，皇帝又撤销尚书省，各地的行尚书省又改为行中书省。但是阿合马的地位并没有降低，皇帝在中书省内给他安排了职位，担任中书平章政事。到了阿合马执政后期，他的权力越来越大，主导了整个中书省的政策，使得尚书省已经没有存在的必要了。

.这时的尚书省有尚书平章政事二员、尚书左右丞各一员、参知政事二员。


然而，阿合马死后，到了忽必烈晚期，尚书省再次浮出水面。1287年（元至元二十四年），在当时的权臣桑哥的主导下，忽必烈又设立了尚书省。
关于桑哥，我们在后面还会谈到，在他的主导下，尚书省再次窃取了行政大权。此时尚书省的设立依然与皇帝对财政的需求有关，尚书省与中书省的斗争，导致当时的宰相安童于1289年（元至元二十六年）辞职。

正因为尚书省与聚敛的使命息息相关，它的每一次撤销也和财臣的倒台有关。四年后的1291年（元至元二十八年），桑哥倒台了，尚书省再次被撤销。

.左右丞相各一员、平章政事三员、左右丞各一员、参知政事二员。


但元朝对财政的需求是无止境的，到忽必烈死后的1309年（元至大二年）时，恰逢又一个对财政需求格外迫切的时期，元武宗再次设立了尚书省。
这次设立尚书省是为了发行至大银钞和铜钱，还是以理财为目的。

这次设立的时间也不长，两年后，由于元武宗死亡，尚书省再次被取消。此后，尚书省已经没有存在的必要了。随着元朝进入中期的混乱时期，关于遵循蒙古习俗还是汉化之争越来越占据政治争论的主流，加之整个官场的聚敛化，人们不再执着于设立这一机构了。

聚敛之臣的狂欢

阿合马死后，元朝的聚敛倾向不仅没有减弱，反而随着忽必烈的大量征战愈发强化了。于是，一个又一个的聚敛之臣步阿合马的后尘，来到了忽必烈的身边。

阿合马之后，下一个著名的聚敛之臣是卢世荣。据《新元史·卢世荣传》记载，卢世荣最初是靠贿赂阿合马上位的，后来又得到了另一个聚敛之臣桑哥的推荐。他之所以能获得忽必烈的青睐，是因为能够整顿钞法，并且增加税额。

到了1284年（元至元二十一年），忽必烈进行了一次中书省的大改组，将原来的右丞相和礼霍孙、右丞麦术丁、参政张雄飞、温迪罕都罢免了，任安童为右丞相、卢世荣为中书右丞。表面上看，卢世荣并非“一把手”，但事实上，中书省里已经塞满了卢世荣推荐的人，左丞史枢和参政不鲁迷失海牙、撒的迷失以及参议拜降，都是他推荐的。

卢世荣以帮助皇帝理财为由而上台。当政后，他立刻开始了大刀阔斧的改革。首先，元朝的发钞规则是在中统年间制定的，但随着纸钞的滥发，纸钞的价值已经很低，引起了朝廷上下的担忧，官员都知道这样的状况是不可持续的。卢世荣整顿了纸钞，减少钞票的发行数量，并铸造铜币。这样的确可以让纸钞升值，但对皇帝偷偷印钞是不利的，因为这减少了皇帝的收入，必须从其他地方来弥补。

.由于政府供盐不足，导致官商横行，政府卖出的盐价15两1引，但市面价格高达80贯（京师120贯），因此卢世荣增加200万引给商人，同时再向地方投放100万引，即便按照15两的价格，也可以多获得4500万两白银。


为了弥补这部分损失，卢世荣宣称可以从其他方面帮助皇帝增加300万锭（1.5亿两）收入。他帮助皇帝整理了一系列的专卖制度，这一切都是以打击资本的无序扩张为名进行的。比如，在他之前，京师的很多富户都可以酿酒售卖，但卢世荣认为，富户的酒价太高而且味道淡，因此属于资本的无序扩张，这部分应该只准国家酿酒售卖，至于钱，也就进了国家的腰包。除了酒，卢世荣还加强了盐业的专卖，并设立了常平盐局，表面上是为了增加供给、平抑盐价，但事实上增加了大量的政府收入，可能多达4500万两白银。

卢世荣将专卖制度的触角伸向了各个角落。他在泉州和杭州禁止私人下海，要想出海贸易，必须租官船，回来后上缴利润的七成。他加强了铁、盐、酒的专卖，国家参与了谷物的贸易，还参与了放贷、买卖羊马，并从中抽取提成来获得养官养兵的钱财。

.见《新元史·卢世荣传》：“御史台又奏：‘前奉旨令臣等议罢行台及兼转运事。世荣言按察司所任皆长才举职之人，可兼钱谷，而廷臣皆以为不可，彼所取之人，臣不敢言，惟言行台不可罢者，众议皆然。’帝曰：‘世荣以为何如？’奏曰：‘欲罢之。’帝曰：‘其依世荣言。’”


卢世荣所做的一切目的就是赚钱，甚至连机构设置、人员任命都要从赚钱出发。例如，属于监察系统的行御史台对于赚钱是没用的，他便将之废除。在各地，隶属于行御史台的按察司保留了下来，但不再负责监察，而是改成提刑转运司，成为负责搜刮地方财物的机构。虽然遭到众多官员反对，但皇帝立刻拍板：就按照卢世荣的方法去办!
之后卢世荣又设立了规措所，也是理财机构。阿合马手下有许多理财官员，在阿合马死后都被贬黜了，但卢世荣又将他们都请了回来。

卢世荣还奏请皇帝封两位理财官宣德、王好礼为浙西道宣慰使，但就连皇帝都听说过宣德的坏名声。卢世荣却劝说皇帝：不管宣德是不是坏官，但他来信表示一年能够帮助皇帝收上来75万锭钞票。

即便长袖善舞，卢世荣也并没有在位太久，原因不是其理财能力，而是他的汉人身份，他的受宠得罪了以宰相安童、御史大夫玉昔帖木儿为首的蒙古官员，于是他的命运就被决定了。他们寻找的借口依然是经济，除了卢世荣的贪污和跋扈等问题，最重要的则是卢世荣曾经许诺要帮助皇帝增加300万锭的收入，却没有做到；他宣称能够稳定纸钞的币值，可是到最后还是得偷偷多印纸钞，所以纸钞也并没有稳定。于是皇帝下令处死卢世荣，还将他的肉切片喂给禽兽。

.见《史集》第二卷《忽必烈合罕纪》第二部分。


卢世荣死后，另一个聚敛之臣桑哥上台。据《新元史·桑哥传》记载，桑哥是回鹘人，但与佛教的关系也非常密切。忽必烈统治时期出现在政坛上的吐蕃喇嘛，除了萨迦派的萨迦班智达和萨迦八思巴，还有胆巴（胆马）和兰巴
，其中桑哥就是胆巴的弟子。

桑哥的这两重属性，使得忽必烈统治末期的政策又转向了喇嘛教。汉人对桑哥有着更加深刻的仇恨，在于桑哥曾经参与了一件令汉人切齿的事情，这又和桑哥的一个帮手有关。

在忽必烈统治时期，他在南方设立了一个叫作江南释教总统的职位，将其授予一个叫作杨琏真迦的吐蕃僧人。据《元史·世祖本纪》记载，杨琏真迦史上留名，是因为他挖掘了南宋的帝陵，将其洗劫一空，并将南宋皇帝弃骨扬尸。中国古代各个王朝的皇帝陵墓往往到了现在还是有迹可循的，只有南宋帝陵在杨琏真迦的破坏下已经消失。杨琏真迦之所以敢这么干，是因为他有桑哥这样的靠山。

桑哥与其前两任不同，除了是聚敛之臣，还是酷吏。他善于利用反腐和查账的名义对大臣们进行迫害，常常致人死亡。忽必烈统治后期，由于朝廷的财政状况已经非常糟糕，卢世荣的敛财式改革有一定成效，但远未完善，因此桑哥以理财专家的身份上位。他上位之后，摇身一变成为酷吏，依靠压榨，逼迫官员们配合自己的改革，于是忽必烈统治晚期成了一个人人自危的时期。

.武则天时期有特殊性，她任用酷吏更多是因为身为女性，想要巩固自己的地位，财政动机相对较少。


历代王朝都存在一个酷吏时期。王朝初期的时候，由于财政需求小，以宽松政策为主，随着第一次复兴的到来，新皇帝需要花钱的项目越来越多，财政窟窿越来越大，新皇帝就会起用酷吏来整顿吏治，这也是为了压榨官场和民间吐出更多的财富。但这个时期往往发生在王朝的第四代或者第五代皇帝身上，在汉朝是汉武帝时期，在唐朝是武则天时期，
在清朝则是雍正时期。可是，元朝在真正的开国君主建立国家之后，就提前迎来了酷吏时代，这也是元朝短命的根源之一。

桑哥为了大权独揽，重建了尚书省，并将地方的行中书省又改成了行尚书省，将整个官僚机构纳入了尚书省的管辖，六部也都隶属于尚书省了。借助尚书省，桑哥做了宰相，并成了当时最大的权臣。

桑哥掌权时期，最重要的改革是币制改革。在他的帮助下，皇帝决定发行新的钞票——至元钞，用来取代中统钞。据《新元史·食货志·钞法》记载，所谓发行新钞，指的是修改兑换规则，1贯新发行的至元钞相当于5贯老钞（中统钞），等于是将钞票贬值至原来的1/5。这样，钞票的价格提升了5倍，而民间的财富却被掠夺了1/5。

.桑哥杀中书二相，以及桑哥的专权，在《元朝名臣事略·彻理传》中也有详细记载。


.俄国官员死后，在他家只搜出了金玉带各一条、黄金50两，都是皇帝赏赐的。此段记述详见《新元史·桑哥传》。


发行新钞只是改革的一部分，接下来就是前往各个官府去查账，账目对不上的官员将受到惩罚。比如，最高级别的中书省被查出账目问题，亏欠钞票4770锭，还有昏钞（磨损烂掉的钞票）1345锭，于是桑哥大肆清查责任人。平章麦术丁服罪，而参政杨居宽、郭佑两个汉人被处以死刑。
除了汉人，一个俄国官员也因得罪桑哥被杀死。

桑哥当政时期，人人自危，凡是被他盯上的人，只有逃跑一途；凡是被他盯上的家庭，也只有破产一途。

.见桑哥死后玉昔帖木儿的奏章。


当人人自危的官场气氛形成后，桑哥几乎就可以施展他的一切抱负了，其中最重要的是加税。此前，盐税已经从每引15贯变成30贯，在他的手里又增加到1锭（50贯）。茶税从5贯增加到了10贯，翻了1倍。他还增加了酒醋税，将原本税收减半的协济户（劳力不足的户，或者从脱籍户补录进户籍的家庭，这些家庭原本可以享受优待政策）18万户改成了全税户，等等。据《新元史·桑哥传》记载，由于桑哥独揽任命权，大肆卖官鬻爵，色目人也利用机会贿赂桑哥，在江南地区获得了大量的特权，在色目人的压迫下，江南有500多人自杀。

.见班觉桑布《汉藏史集》。


.见《元朝名臣事略·月赤察儿传》。月赤察儿的另一个功劳是挖了位于北京的通惠河，将京杭运河水系与大都的本地水系连接了起来。


桑哥最后会倒台，原因除了他本人的贪婪和残酷，还和他得罪了忽必烈的功勋群体有关。
这个群体就是怯薛阶层，他们由于之前的功勋获得了大量不纳税的土地，而桑哥整理财政显然触及了他们的利益。弹劾桑哥的就是著名的大臣月赤察儿，此人的曾祖是成吉思汗时期著名的将领博尔忽，而他本人则出身于怯薛。

1291年（元至元二十八年），忽必烈在众口喧嚣之下，终于抵挡不住，将桑哥作为替罪羊处死，并撤销尚书省。然而，桑哥实行的政策都没有终止，江南地区的苛政都保留了下来。

桑哥之死，也意味着忽必烈政策到了尾声。忽必烈又活了两年多才死去，在最后的岁月里，他已经无力再整理国家的行政和财政制度了。元朝在他的手里得以建立，并在初期以快速迭代的方式打造了最好的战争财政，但随着皇帝野心的扩大和越来越多得不偿失的战争，其财政资源也在迅速消耗。而快速迭代所带来的不稳定问题也困扰着元朝，导致其一直没有建立起更加稳定的财政制度。当时采用的包税、政府理财的模式，也影响了元朝建立更稳定制度的决心。特别在江南地区，元朝的制度更是一个杂合体，它以短期内压榨最多的财富为使命，对江南地区造成极大的破坏。

.见吴履震《五茸志逸随笔》卷七。


但令人感到惊讶的是，由于元朝无法在江南地区建立更稳定的行政和税收制度，长期来讲带来了一些好处。这些好处包括：到了元朝后期，由于缺乏必要的官僚组织，朝廷难以给南方加税，反而形成了南方社会的自治格局，对民间经济形成了一种保护。甚至到了明末，还有人怀念元朝时的江南，认为元朝由于法网稀疏，导致江南的税收低、富户多，成了元朝的优势。

但这种优势对蒙古人来讲并不全是好事：由于控制性弱，无法从最富有的地区抽取税收，到了元末，虽然表面上江南的行政军事机构一应俱全，但事实上，江南社会已经游离于朝廷的统治之外了，这也是明末战争从南到北席卷而来的原因之一。